近年来，以美国为首的西方发达国家阵营基于遏制中国高质量发展的政治目的，针对留学生群体、科学家群体以及科研机构的正常国际学术交流活动采取了法律调查、刑事指控、舆论污名化等措施，加剧了国际人才交流中的人才安全风险。此外，数据的跨境流动与科技合作交流已经成为影响国际人才交流的重要因素，也是关乎国家人才安全的重要监管难题。
（一）西方国家近期针对中国人才交流实施的限制措施
综合国外相关政府机构网站及有关媒体报道，近期，美国、英国、 日本和加拿大等国对华主要采取下列限制举措：
1.针对留学生群体采取的限制入境措施
报道称，2021年7月份，500多名中国留学生在申请赴美签证时，被美方以违反第10043号总统令为由拒绝。10043号总统令签署于特朗普政府时期，旨在限制中国顶尖理工科院校的师生获得签证，防止中国“获取”美国的关键核心技术。美国乔治城大学在报告中指出，受该总统令影响的学生至今已占申请总数的16%-27%，主要集中于人工智能、半导体、计算机等理工科领域。同期，日本政府决定严格审查留学生的学科背景、职业记录和社会关系，视经济和安全风险决定是否给予签证。
无独有偶，2020年10月，英国政府以“防止知识产权被盗”为由，禁止数百名中国研究生在英国高校学习敏感学科，并扩大对涉及国家安全学科的留学申请审查。2021年7月，英国大学联盟发布《管理国际化风险：与安全有关的问题》，将防范知识产权窃取、防范技术秘密泄露等内容作为重点监测对象，并暗示将中国作为主要针对对象。
2023年10月23日，欧洲理事会宣布通过《欧盟反经济胁迫条例》，并于11月22日正式签署《2023年11月22日欧洲议会和欧盟理事会关于保护欧盟及其成员国免受第三国经济胁迫的第（EU）2023/2675号条例》（简称《反胁迫条例》），该条例第7条规定了包含“限制第三国参加联盟资助的研究项目或将其排除在联盟资助的研究项目之外”在内的12种限制措施，并在其附件中指出，欧盟委员会可在必要时辅以“暂停签发入境签证或暂停费用减免”等手段。
上述措施将会严重阻碍我国高水平科研人才的培养。一方面，欧盟可以叫停中欧科研合作与联合培养项目，对涉及中国人员、资金、技术的合作项目进行严格审查，并冻结或限制相关项目的资金拨付；另一方面，欧盟可以限制我国留学生和科研人员的签证申请和续期，同时限制其参与尖端技术研究和使用先进实验设备的资格，打击我国学生和研究人员赴欧洲留学和访问的机会和意愿。
2.针对科学家群体采取的法律调查措施
2018年3月，美国政府公布对华301调查结果，指责我国“涉嫌窃取美国知识产权等行为”。同年6月，白宫贸易与制造业政策办公室发布《中国的经济侵略对美国及世界的技术及知识产权的威胁》报告，指责我国利用人才引进政策窃取美国知识产权，危害美国产业安全。在此舆论造势下，同年11月，美国司法部发动 “中国行动计划”，针对华人学者、中国企业等展开一系列调查、诉讼。
图1《中国的经济侵略对美国及世界的技术及知识产权的威胁》报告封面
(来源：WhiteHouse.Gov)
报道称，美国持续对多位在美华人科学家或立场亲中的外籍科学家进行无理调查。2020年5月，美国政府逮捕华人遗传学家王擎教授，指控其故意未披露与华中科技大学的从属关系，该指控已于2021年7月15日被美国检方撤销。2021年1月，美国政府以未披露与中国关系为由逮捕麻省理工学院机械工程系陈刚教授。据统计，自2018年美国司法部正式启动“中国行动计划”以来，截止到2021年12月21日，至少77起案件是基于该计划发起的，其中39起案件涉及我国人才的国际交流，18起涉及带有国家级人才计划等帽子人才。此外，英国对人工智能、物理、数学等领域的国外学者启动审查，预计将影响数千名中国科研人员在英工作与交流。
3.针对科研机构采取的阻碍合作措施
报道称，美国参议院于6月8日通过《2021美国创新和竞争法》，决定向科技领域投资近2000亿美元以应对与中国的竞争。该法案囊括了《无尽前沿法案》等涉华竞争法案，不仅指责中国盗窃知识产权，还特别规定禁止参与过中国研究项目的学者申请资助，禁止政府雇员参与中国政府的人才招募计划。同期，加拿大阿尔伯塔省以中国盗用知识产权为由，要求四所高校暂停与中国的研究合作。报道称，英国大学联盟应政府要求于2020年底出台行动指南，要求高校加强对海外研究伙伴的调查，评估敏感研究领域的所有潜在风险，避免知识产权遭到窃取。
图2《2021美国创新和竞争法》提案人之一：查克·舒默
来源：埃菲社
（二）中美国际人才交流涉税风险
中美人才现阶段所面临的主要税收风险包括纳税人身份的认定、国际税收协定的享有与申报以及美国海外账户纳税合规法案的遵从等三个难题。
第一，纳税人身份的认定。中美人才在我国境内工作和交流的过程中，首当其冲遇到的问题就是纳税人身份的认定。纳税人身份的认定不仅关乎其纳税义务、计税方式等，还是执行税收协定的基础，是对其实施税收管辖权或给予税收协定待遇的前提。这不仅包括国际人才在我国纳税人身份的认定，还涉及其在其国籍所在国的纳税人身份的认定。例如，美国的纳税采取属人主义，对个人及法人的全球所得课税，而逃漏税的处罚亦相当沉重。跨国人才在我国工作和交流的过程中，往往会对纳税人身份的认定有所疑惑，由于人才在其国籍所在国也会构成居民纳税人身份，可能存在双重纳税的涉税风险。
第二，国际税收协定的享有及申报。在判定了国际人才的纳税人身份之后，对于国际税收协定的享有和申报是人才所面临的第二个问题，是否具备资格享有国际税收协定及如何进行申报是其中的关键。由于国际税收协定本身的复杂性与专业性，与各国签订的内容涉及到人才取酬的规定也各有不同，国际人才和用人单位并不清楚相应国际税收协定的规定和适用范围，面临税收申报不全面或税收协定不当适用的风险。
第三，美国海外账户纳税合规法案的遵从。中美国际人才的涉税风险也与美国对纳税人的海外金融资产申报有关，主要涉及《海外账户纳税合规法案》和《海外银行与金融账户报告规则》两套法案。它们同时存在、叠加使用，加剧了纳税申报体系的复杂性，也导致纳税人承担多重义务乃至面临潜在多重处罚的危险。对于加入中国人才项目或参加与中国合作的科研人员而言，其在中国的银行账户存款额超过1万美元是常事，也容易疏于申报。因此，即使美国相关机构在本土寻不到国际人才纳税申报的纰漏，也可以调查其海外资金账户的纳税申报情况，进而直接追究其刑事责任甚至判罚其重罪。
二、国际人才交流中数据跨境流动的国际形势
（一）数据跨境流动的西方立场与中国选择
近年来，一些境外的敌对势力、间谍机构利用非政府组织，以学术交流、课题资助等方式，不断捕捉和搜集我国的航空、航海等重要领域数据。2021年5月，国家安全机关发现某境外咨询调查公司以高额报酬聘请行业咨询专家之名，与我国境内企业数十名管理人员建立“合作”，指使其广泛搜集提供我国航运基础数据、特定船只载物信息等，并非法向境外传输。可以说，以人才培养、人才交流为名目的的涉外项目合作很可能沦为西方国家窃取中国数据资源的手段，极大威胁着国家安全。
针对数据的跨境流动问题，全球目前形成了三种较为典型的立场：第一，美国倡导数据自由流动的“技术优先”扩张立场。这一模式将技术和产业发展作为数字经济发展中的优先考量因素，反对数据本地化，依托国内立法和国际协议的方式，帮助美国企业进入他国网络市场，以技术优势掌握数据，实现数据规则的“世界管辖”。第二，欧盟注重隐私保护的“人权至上”保护立场。这一模式注重数据保护的基本人权面向，旨在通过严苛立法保护个人信息与数据权益的基础上，推动建立统一的数据要素市场，实现欧洲在个人数据跨境流动领域的话语权重。第三，我国提倡的数据主权立场。我国主张以维护国家安全为底线，突出国家作为控制数据权的主体，在独立自主地管理和利用本国数据的基础上，依据不同类型数据进行差异化规则建构，促进数据自由安全流动。
图3中国加入DEPA工作组第七次首席谈判代表会议
（来源：中华人民共和国商务部国际经贸关系司）
为了充分平衡亚太地区众多数字经济新兴国家的发展诉求，尽快弥补在数字经济全球治理规则体系方面的空白，新加坡、智利、新西兰于2020年6月12日共同签署了全球首个涵盖数字贸易领域的专项协定—《数字经济伙伴关系协定》（DEPA,The Digital Economy Partnership Agreement）。2021年11月1日，商务部正式宣布中国已向DEPA的保存方新西兰提交申请。作为数据大国与全球数据中心，我国加入DEPA有利于推动构建区域间互信的数据跨境流动框架与数字经济合作纽带，进一步强化我国对全球数字经济规则的话语权和主动权。
（二）数据跨境流动对国际人才交流工作的影响
1.数据流动的全球治理：新时代国际人才交流工作的新重点
第一，国际人才交流方式的数字化。随着信息通讯、5G、人工智能技术的创新发展，以及国际人才培养、科研等活动交流媒介的迭代升级，国际人才交流的方式呈现出数字化的新特点：由传统物理空间中人的地域流动交流，如留学访学、出境参会等；到注重网络空间中人的数字化交流，如网络申请、线上科研、云上会议、远程教育等。此外，当前国际人才交流信息的生成、报送已经基本数字化，如交流活动的申请、批准一般在网络环境中处理。
第二，国际人才交流成果的数据化。由于数字化的交流方式依托于信息网络技术与基础设施，国际人才交流的成果也就体现为数据化的信息。例如国际人才从事科研活动、参加线上会议、进行境外远程授课所产生的科研成果、会议言论、课程资料等信息，都会以数据的方式收集、存储在网络服务器之中，并可被不同国家的各类人员分析、处理。
2.数据风险的全面防范：新时代国际人才交流工作的新任务
第一，数据跨境流动风险涉及众多人才管理部门。除了高等学校、科研院所、高科技公司等用人机构之外，数据跨境流动风险还涉及人才工作的方方面面：其一，人才引进、派出与履职。这涉及组织、教育、外事、科技等部门，确保人才出国、回国、就业、履职等各项环节所涉信息、数据的真实、准确、合法、保密；其二，人才技术成果转化与利用。这就涉及知识产权、市场监督、科技、工业与信息化等部门，确保人才技术成果与相关数据的来源合法、权属明确、利用合规。
第二，数据跨境流动风险涉及广泛人才业务形式。数据跨境流动风险涉及多方面人才业务：其一，国际人才信息合规管理，即在国际人才派出、引进、履职过程中，需要严格审核、妥善管理国际人才相关信息，确保人才信息的安全、准确、隐蔽；其二，国际人才成果合规利用，即在国际人才科研成果转化过程中，需要严密审查、充分评估人才相关技术成果的权属、状态等，保障成果转化合理、合法、有效；其三，国际人才合作合规实施，即在国际人才科研、教学等各项合作过程中，需要明确人才合作中信息数据成果的产生、归属和利用，保障项目实施的稳妥、可靠、顺利。
三、中国对外科技合作交流的国际形势
（一）美国近期系列对华技术政策报告分析
自“中国行动计划”以来，美国政府的换届并未改变其对我国先进技术遏制与人才交流封锁的基本态势：一方面，美国国会不断通过《美国竞争法案》《芯片与科学法案》《保护美国知识产权法案》等法案，加强法律围堵；另一方面，美国行政部门不断更新先进技术的出口管制与对外合作机制，强化法律实施。2023年下半年，美国政界联合智库聚焦美国对华制裁政策对美国自身科学与产业界产生的损害开展研究。其中，美国国家科学基金委托美国国家关键技术评估网(National Network for Critical Technology Assessment)撰写了《保障美国的未来：关键技术评估框架》，美国战略与国际研究中心(The Center for Strategic and International Studies，CSIS)撰写了《优化关键技术和新兴技术的出口管制》《重新思考对华技术转让政策》等三份重磅级分析报告。
图4拜登签署《芯片与科学法案》
（来源：路透社）
相关报告都认识到我国在科技领域的长期投入与有效产出，因此，只能延缓而无法停滞我国科技进步，特别是在新能源领域。不过，西方国家可以通过监管、谈判和反制措施来降低和管理与我国进行技术转让和贸易的风险。
报告提出了如下措施：西方国家（特别是七国集团）可利用现有世界贸易组织和瓦森纳协议，为西方经济提供安全保障并减少损害；全面公开评估所谓我国经济间谍活动和知识产权盗窃的范围、方法和影响，协调司法审查与执法活动；合作改进知识产权保护机制，包括专利和版权执法、商业秘密保护和许可机制；提高供应链多样化，减少对我国依赖等。
由此，在构建涉华技术制裁联盟的背景下，一旦西方国家技术出口情报交流与执法合作机制建立，我国通过第三国中转等技术与产品绕道进口的策略将会受到关注与限制，特别是在七国集团的领土范围内。近期，加拿大也采取与美国类似的措施加大对华技术与人才制裁的力度，显然是美国整体对华遏制策略下的一致行动。
（二）《欧盟反胁迫条例》对我国科技合作交流的影响
《欧盟反胁迫条例》第7条及其附件规定的制裁措施还包括限制商品或服务贸易、限制知识产权保护或其商业利用、限制欧盟公共采购准入、限制直接投资等常规手段。其中，限制知识产权保护或其商业利用可能会妨碍我国经营主体在欧知识产权的保护、利用、转化，同时限制商品或服务贸易将进一步加强关键技术领域的出口管制。一方面，欧盟可以“反经济胁迫”与“国家安全”为名，在关键技术与基础设施领域加强对中国企业的限制，例如法国当局规定不给购买华为5G设备续签许可证，而英国更是明令禁止华为参与5G建设；另一方面，欧盟可能进一步加强出口管制措施，限制我国企业从欧盟进口或转让涉及两用物项或其他敏感技术的专利，增加我国企业与欧盟进行技术合作和交流的难度和成本。
（三）俄乌冲突中欧美科技制裁措施对我国人才工作的潜在风险
1.与俄罗斯科技合作存在消极影响。欧洲是科技合作制裁的主力。欧洲在对外制裁中一贯坚持属地主义原则，因此原则上不会对我国与俄罗斯的跨国合作研究项目实施次级制裁。不过，我省留学生、科学家群体以及科研机构近期频繁以个案形式受到来自美国、英国、 加拿大等国家对俄限制性措施的牵连，导致不少科研机构、企事业单位因担心受到制裁牵连而搁置或暂缓与俄罗斯的科研合作项目。这意味着，尽管西方国家基于科学无国界的原则宣称不会对俄罗斯以外的亲俄国家实施次级制裁，但我省科研机构、企事业单位与实施制裁的西方国家有关机构开展科技合作势必会受到来自政府和舆论的压力，从而影响跨国科技合作与人才引进的顺利开展。
2.与俄罗斯科技贸易存在被制裁风险。美国对俄科技出口制裁往往涉及对非美国人与机构的次级制裁，即不仅禁止美国人或美国人控制的实体与清单中的个人或实体进行交易，还以美国最低联系标准扩大管辖范围，导致第三方合作伙伴也存在被制裁的风险。受此影响，联想、小米、大疆等高科技企业已经停止向俄罗斯提供产品与服务。
此外，美国众议院于4月27日通过了具有反华性质的AXIS法案（“评估习的干涉与颠覆法案”）。该法案提出自通过日之后的30天以及其后的每90天，国务卿应向国会提交关于中国是否以及如何支持俄罗斯在乌冲突的报告，而技术交流则是其中重点内容。这一动态值得我方提高警惕。
撰稿人：中南财经政法大学国际人才法律服务研究院专家团队