2023年1月5日，美国《2022年保护美国知识产权法案》经总统拜登签署正式生效。该法案授权对行政部门认定为已经触犯“重大商业秘密窃取”的实体和个人进行制裁，当商业秘密窃取“相当可能导致或已实质性促成对美国的国家安全、外交政策或经济健康或金融稳定的重大威胁之时，包括那些为此类窃取提供便利或支持之人。”《2022年保护美国知识产权法案》推出了一个新的制裁和知识产权保护领域，其旨在加强与外国实体和个人窃取美国公司或个人商业秘密知识产权相关的处罚。从美国国会的系列措施可知，美国政府正通过将贸易制裁手段引入知识产权保护领域，从而在保护本土知识产权的同时，以知识产权侵权为借口打击中国企业在内的海外高新技术企业。
图1《2022年保护美国知识产权法案》
（来源：美国国会官网）
《2022年保护美国知识产权法案》是美国政府自2022年初宣布终止“中国行动计划”以来对华科技人才与科研机构制裁的最新举措，也是去年相继出台的《美国竞争法案》《芯片与科学法案》等遏华政策在知识产权领域的直接体现。该法案出台之后，2月16日，美国司法部与商务部联手设立工作专班；28日，美国商务部更新芯片法案项目办公室职能，多重举措剑指我国先进技术研发。因此，有必要解读以《2022年保护美国知识产权法案》为核心的美国立法与行政动向，研判相关法律风险并进行工作部署。
一、《2022年保护美国知识产权法》的内容概述
《2022年保护美国知识产权法案》在吸纳“中国行动计划”经验的基础上，突出以“知识产权”为调查重点，重启对华人才制裁机制，主要内容包括：
第一，科技人才与管理人才是重点制裁对象。除了制裁所谓参与窃取美国商业秘密或从中获益的自然人之外，《2022年保护美国知识产权法案》明确制裁外国实体中的主要管理人员与业务人员，如具有控制权的股东、董事会成员、高管与提供技术支持与服务的科研人员。被制裁的人员不 仅会遭遇冻结财产、拒绝入境的制裁，更面临被禁止或者使用美国金融服务的风险。此外，自2023年1月27日起，美国、加拿大、澳大利亚、新西兰、英国五国将共享签证申请人信息，受制裁主体的技术与管理人员都将被纳入相关国家的监控之中。法案相关法条表述如下：
“一、被制裁主体
……
（a）(1)（A）……任何外国人
（i）明知参与或受益于窃取美国商业秘密的严重行为，如果窃取商业秘密发生在法案生效以后，且很可能或已经对美国国家安全、外交政策、经济健康或金融稳定造成重大威胁；
（ii）为窃取提供了重要的财务、物质或技术支持，或为窃取现有或未来的重大利益，提供了产品或服务支持；
（iii）是根据（i）或（ii）确定的外国人直接或间接拥有或控制的实体，或直接或间接代表外国人士的实体；或
（iv）是根据（i）或（ii）确定的外国实体的主要管理人员或董事会成员；”
第二，科研机构等非商业主体被纳入制裁对象。《2022年保护美国知识产权法案》拓宽了受制裁“实体”的定义，其范围包括合伙、协会、信托、合资、公司、团体、分支机构或其他组织。这就将制裁机构类型扩大到所有的非自然人主体。这实际上是吸收了“中国行动计划”的执法经验，将我国科技人才密集的高等院校、科研院所等科研单位纳入制裁范围。早在2015年，天津大学被美国联邦调查局视为侵犯商业秘密的主体，但因制度上的障碍最终于2020年12月18日才被美国商务部工业安全局列入实体名单。近年来，针对高等院校、科研院所等非商业主体的制裁比例逐步增大，并从传统的军工领域扩展至一切与知识产权相关的科技领域。截止到2022年3月2日，美国实体清单制裁中国实体共629个，其中高校与科研机构103家，占比16.4%。
第三，制裁措施极为全面且严苛。相比于通过实体清单限制贸易交往不同的是，《2022年保护美国知识产权法案》几乎囊括了美国行政机构所有的制裁手段。其一，对科研机构或科技企业的制裁方式包括如冻结资产、列入实体清单、禁止或限制获得美国金融服务、禁止政府采购、禁止进行股权或债权投资、禁止高管与技术人员入境美国等多类共12种制裁措施，覆盖了外国机构在美国及美国长臂管辖所及国家正常运行所需资金、财产、人员流动的方方面面；其二，对科技人才的制裁方式包括冻结资产、吊销签证、拒绝入境美国等，并且相关制裁与商业秘密的民事诉讼与刑事处罚并行不悖。法案相关法条表述如下：
“二、制裁措施
……
（b）实施制裁的权力
（1）对实体的制裁
对根据（a）（1）（A）确定外国实体，总统应实施以下5项或更多的制裁措施：
（A）冻结财产
总统可根据《国际紧急经济权力法》（《美国法典》第50卷1701条及以下内容），阻止和禁止实体所有的财产和财产利益的全部交易，如果这种财产和财产利益位于或将进入美国境内，或处于或者即将处于美国人占有或控制之下。
（B）列入实体清单
总统可将该实体列入商务部工业安全局管理的实体清单，并将其列入《出口管理条例》744条第4号补充规定，如果相关行为有悖于美国国家安全或外交政策利益。
（C）向受制裁人出口的进出口银行服务
总统可指示美国进出口银行不得批准向实体任何产品或服务出口相关的担保、保险、信贷延期或参与信贷延期。
（D）美国金融机构贷款
总统可禁止任何美国金融机构在12个月内向该实体提供总额超过1千万美元的贷款或信贷，除非该实体从事减轻人类病痛的活动，且贷款或信贷是为此类活动提供的。
（E）国际金融机构贷款
总统可指示国际金融机构的美国执行董事行使美国的发言权和投票权反对提供任何有利于实体的贷款。
（F）金融机构的禁令
如果实体是金融机构，可对该实体实施以下禁令：
（i）禁止指定其为一级交易商
联邦储备委员会和纽约联邦储备银行均不得指定或允许继续指定该金融机构作为美国政府债务工具的一级交易商。
（ii）禁止其成为政府基金的储备库
该金融机构不得成为美国政府的代理人或美国政府资金的储存库。就本条而言，根据（i）或（ii）实施的制裁应视为一项制裁，两种制裁均实施则应视为两项制裁。
（G）采购制裁
美国政府不得向该实体采购该实体的任何货物或服务，或者签订采购合同。
（H）外汇
如果该实体能在外汇交易中获利，总统可以援引相关条例，禁止所有美国管辖的外汇交易，
（I）银行交易
如果特定代位求偿或者支付受美国管辖，且该实体能从中获利，总统可援引相关条例，禁止金融机构之间或任一金融机构实施、接受或中介这些交易。
（J）禁止对被制裁人股权或债务的投资
总统可援引相关条例或指南，禁止任何美国人投资或购买该实体显著数量的股权或债务工具。
（K）禁止法人管理人员进入美国
如果美国总统认定相关外国人是该实体的管理人员或负责人，或是在该实体中拥有控股权益的股东，其可以指令国务卿拒绝向他们发放签证，并指令国土安全部长下令禁止他们进入美国。
（L）对主要管理人员的制裁
总统可对该实体的一名或多名主要管理人员，或履行类似职能并具有类似权限的个人，实施本款规定的任何制裁。
（2）对个人的制裁
对于根据（a）(1)（A）提交最新报告所确定的下列外国人，可适用如下规定：
（A）冻结财产
总统可根据《国际紧急经济权力法》（《美国法典》第50卷1701条及以下内容），阻止和禁止外国人所有的财产和财产利益的全部交易，如果这种财产和财产利益位于或将进入美国境内，或处于或者即将处于美国人占有或控制之下。
（B）无资格获得签证、获准入境或假释
（i）签证、获准入境或假释
根据（a）(1)（A）确定的外国人：
（I）不得进入美国；
（II）无资格获得进入美国的签证或其他文件；和
（III）否则，无资格获准入境或假释进入美国，或获得《移民
和国籍法》（《美国法典》第8卷1101条及以下内容）所规定的其他福利。
（ii）已有签证的吊销
（I）根据（a）(1)（A）确定的外国人，都会被吊销任何签证或其他入境文件。
（II）第（I）款规定的撤销应立即生效：
（aa）根据《移民和国籍法》221（i）的规定；以及
（bb）吊销外国人持有的其他有效签证或入境文件。”
二、《2022年保护美国知识产权法案》的风险研判
《2022年保护美国知识产权法案》是后中国行动计划时期美国针对中国高端人才所 实施的新制裁政策，是在吸纳了“中国行动计划”经验的基础上，将进出口、金融等制裁手段整合在一起，形成对我国科技发展与人才交 流的法律制裁体系。该法案的意义与效应如下：
（一）美国正式建立对华“政府-机构-人才”联合制裁体系
图2 “301调查”的历史沿革
来源：FasterCapital
长期以来，在知识产权领域，美国对华制裁手段主要包括针对中国政府开展的“301调查”及“特别301调查”；针对中国企业开展的“337调查”等。这些传统制裁的影响力多局限于经贸交往领域。但是，《2022年保护美国知识产权法案》无论是制裁对象还是制裁手段都极大吸纳了“中国行动计划”的举措，制裁对象扩展至各类自然人本身以及科研机构等非商业主体。这意味着美国将强化“以人为制裁目标”的思路：第一，以知识产权为名，实现对科技人才与科研部机构的全面制裁。这不局限于“中国行动计划”针对科技人才与其他人员的知识产权民事诉讼与刑事调查，更以快速的行政制裁取代冗长的司法诉讼，限制人才履职与机构运营；第二，滥用美国经贸优势地位，达成对科技人才与科研机构的全球制裁。被制裁人才将因签证、资金、金融服务等各种问题，难以在欧美等发达国家的科学界与产业界立足。
（二）后“中国行动计划”时期对华法律制裁新机制的组建
2月16日，美国商务部和司法部联合成立了所谓“颠覆性科技打击部队”（disruptive technology strike force）；2月17日，美国商务部宣布了芯片法案项目办公室内设机构的成员任命，并明确了该项目办公室的职责。
图3 马修·奥尔森宣布“颠覆性科技打击部队”将于2023年5月处理首批案件
（来源：美国司法部）
从司法部公开信息可知，这被称为行动计划（initiative）， 类似于工作专班，处于司法部国家安全司和商务部工业安全局的联合领导之下，其主要职能包括：第一，跨部门、地区的工作机制。该专班包括美国政府相关部门的专家，如联邦调查局、国土安全调查局和12个大都市地区的14个联邦检察官办公室；第二，以我国作为重点监管对象。其工作任务为打击中国、俄罗斯、伊朗、朝鲜等国对美国先进技术的的非法使用，具体业务包括调查和起诉违反美国出口管制法规的犯罪行为、加强美国出口管制的行政执法、利用国际伙伴关系协调执法行动、加强数据分析和情报调查等；第三，宽泛的先进技术领域。所列技术领域包括超级计算和超大规模计算、人工智能、先进制造设备和材料、量子计算和生物科学相关的技术。
撰稿人：中南财经政法人才法律服务研究院专家团队