近年来，国际形势复杂多变，欧盟转向从市场规则发力，着力强化自身的战略自主以及对外的威慑能力。早在2020年9月，欧盟委员会主席乌尔苏拉・冯德莱恩（UrsulavonderLeyen）就已率先提出构建抵制第三国胁迫行为的倡议。2021年12月，欧盟委员会又进一步提出《保护联盟及其成员国免受第三国经济胁迫条例》（简称《反胁迫条例》）的立法提案。历经长达两年的磋商，《反胁迫条例》于当地时间2023年12月27日正式生效。欧盟所制定的《反胁迫条例》是应对全球政治经济环境持续严峻化的一项立法举措，旨在应对其他国家或地区运用经济手段对欧盟形成打压，试图改变欧盟自身处境，以此来保障欧盟在国际舞台上能够切实维持经济主权以及政策自主。
图1《反胁迫条例》讨论现场
（图片来源：德国之声官网）
一、欧盟《反胁迫条例》的制定背景
近年来，面对国际地缘政治风险的加剧，欧盟的对外政策更趋向“硬化”，不断充实完善政策工具箱。2020年9月16日，欧委会主席冯德莱恩在致欧洲议会议长和欧盟理事会主席意向书中首次提出了将“反胁迫”作为新工具的倡议。在对《贸易执法条例》的修订期间，各成员国皆表露出对“胁迫问题”的忧虑，美欧数字服务税争端里美国脱离多边框架的胁迫行径更是成为讨论的核心要点。2020年10月28日，欧委会、欧洲议会和欧盟理事会就修订2014版的《贸易执法条例》达成一致协议，新法规将允许欧盟在更广泛领域采取反制措施。此后，欧委会在“贸易政策审查报告”“2021年工作计划”等文件中均强调了制定《反胁迫条例》的重要性与急迫性。而从欧盟总体对外战略的角度看，欧委会推出这一条例还出于以下考虑：
第一，欧盟企图将“反胁迫工具”打造成支持美国对华政策的全新筹码。在第二次美欧“中国问题对话”期间，美欧强调了“解决经济胁迫问题的重要性”，并宣称将携手捍卫“基于规则的国际秩序”。2021年12月12日，七国集团外长会发布的联合声明同样提及中国实施“胁迫性经济政策”。往昔的胁迫者美国转眼间化身为 “反胁迫先锋”，可见欧盟的政策思维逻辑缺陷之明显。《反胁迫条例》作为工具的实质作用尚未明晰，但已经被欧盟当作拉拢盟友美国、支持美国对华立场的一张新牌，进而作为政治博弈的新杠杆。
第二，欧盟期望在现有WTO等多边框架解决机制之外寻求“更有力”工具。在此前的胁迫事件中，欧盟曾屡次尝试运用非制裁手段同第三国协调以寻求停止胁迫，但无果而终。就美法“数字税”争端而言，尽管法国等欧洲国家试着借助七国集团会议和经合组织会议等多边途径与美国进行谈判，但美国却中途暂停经合组织框架下的多边谈判，甚至威胁实施报复性关税。此外，尽管欧盟有24个成员国明确表示反对，美国仍然通过制裁手段对俄欧“北溪-2”天然气管道项目加以阻碍。在美国对伊朗、古巴的制裁中，德国、法国、英国外长以及欧盟外交与安全政策高级代表也曾发表联合声明表示抵制而未果。而《反胁迫条例》能够在一定范围内对冲美国胁迫与制裁行为对欧盟的影响，而新一轮修订中的《阻断法案》（BlockingStatute）也涵盖了域外制裁相关问题的具体条款。
第三，欧盟意在谋求决策独立和强化贸易防御机制，以便在“战略自主”框架下稳步推进各项政策。2016年8月，欧盟发布《欧盟外交与安全政策的全球战略》，提出“战略自主”愿景，并将 “战略自主”界定为围绕安全、经济、数字、能源等多领域的欧盟全球战略目标。《反胁迫条例》正是在该框架下欧盟对外政策强硬化、独立化转型的又一标志。同时，该条例进一步补充了其他有关增强欧盟经济韧性的政策倡议框架。例如，2021年5月发布的《对2020年欧洲新工业战略的更新文件》指出，欧盟应对全球竞争环境保持谨慎态度，充分利用其贸易防御机制，确保欧盟经济在面对外部压力时的韧性。
二、欧盟《反胁迫条例》的主要内容
（一）“经济胁迫”的定义和条件
该条例定义的“经济胁迫”包括显性和非显性胁迫，具体是指如果为了阻止或使得欧盟或某一成员国停止、修改或采取某一特定行为，从而干涉欧盟或某一成员国的合法主权选择，对第三国适用或威胁适用影响贸易或投资的措施，则存在经济胁迫。欧盟委员会和欧盟理事会在确定是否符合“经济胁迫”的条件时，应考虑以下因素：
第一，第三国措施的强度、严重性、频率、持续时间、广度和幅度，包括其对与欧盟贸易或投资关系的影响，以及由此对欧盟或成员国产生的压力；第二，第三国是否从事干涉模式，试图阻止或获得欧盟，某一成员国或另一个第三国的特定行为；第三，第三国措施不断侵犯欧盟或成员国主权的程度；第四，第三国是否基于国际公认的合法关切进行行动；第五，在施加或适用第三国措施之前，第三国是否和以何种方式真诚地努力尝试通过双边或在国际场合内的国际协调或裁决来解决问题。
（二）其他相关定义
1.“第三国措施”是指根据国际法可归因于第三国的任何作为或不作为；
2.“特定行为”是指任何法律或其他行为，包括欧盟或成员国或第三国的机构、团体、办事处或机关的立场表达；
3.“对欧盟的损害”是指经济胁迫对欧盟或某一成员国，包括欧盟经济经营者造成的负面影响，包括经济损失；
4.“第三国”是指除欧盟或成员国以外的任何国家、单独关境区或其他国际法主体。
（三）欧盟的十类反制措施
欧盟广泛地针对货物，服务，投资和知识产权四方面采取反制措施，所采取反制措施的程度可以相当于不履行有关任何应适用的国际义务。
一是征收新的或增加的关税，包括在最惠国水平上再设关税或征收高于最惠国水平的关税，或对货物进口或出口征收任何额外费用；
二是对货物的进口或出口实行或增加限制，包括在适当情况下对受出口管制的货物实行限制，无论这些限制是通过配额、进出口许可证或其他措施产生效果的，还是对货物付款实行或增加限制；
三是通过适用于过境货物的措施或适用于货物的内部措施来实行对货物贸易的限制；
四是将有关第三国的货物、服务或者是货物或服务供应商排除在公共采购之外，或者将货物或服务中超过50%的总值原产于有关第三国的投标排除在公共采购之外；或者对有关第三国的货物或服务的投标或对有关第三国的货物或服务供应商的投标进行分数调整；
五是实施影响服务贸易的措施；
六是实施影响外国直接投资进入欧盟的措施；
七是对作为有关第三国国民的知识产权持有人的知识产权保护或其商业利用施加限制；
八是对银行、保险、进入欧盟资本市场和其他金融服务活动施加限制；
九是对在欧盟市场上投放属于欧盟化学品法令范围内的货物的可能性实行或增加限制；
十是对欧盟市场上投放属于欧盟卫生和植物卫生法令范围内的货物的可能性实行或增加限制，必要时可构成不履行应适用的国际义务。
（四）欧盟反制措施的适用范围
欧盟的反制措施不仅包括普遍适用的措施，也可以包括与第三国政府有联系或关联的某些自然人或法人。下列自然人或法人可被视为与第三国政府有联系或有关联：
1.政府实益拥有该法人50%以上的股权，直接或间接行使该法人50%以上的表决权，或有权任命该法人的多数董事或以其他方式合法指示该法人的行为；
2.该人从有关第三国政府在法律上或事实上授予的专有权或特殊权利或特权中获益，而在该人经营行业中，该政府将供应商或买方的数量限制在一个或多个的，或该政府直接或间接允许该人实施妨碍、限制或扭曲竞争的做法；
3.该人实际上代表有关第三国政府，或在其指示或教唆下行事。
（五）欧盟采取反制措施的流程
在欧盟委员会主动或请求对是否存在“经济胁迫”审查后，如果欧盟委员会断定第三国措施构成“经济胁迫”，欧盟委员会应向欧盟理事会提案要求制定一项执行法案来认定第三国措施符合存在经济胁迫的条件。在该提案中，欧盟委员会应纳入一个指示性期限，供委员会评估是否符合采取欧盟应对措施的条件。在适当情况下，委员会还应提出一项欧盟理事会执行法案的提案，以确定欧盟要求第三国弥补对欧盟的损害。继而欧盟理事会应迅速采取行动，在欧委会提出提案后8个星期内以特定多数票做出决定。
图2 “反胁迫”行动方案流程
（图片来源：清华大学战略与安全研究中心微信公众号）
三、欧盟《反胁迫条例》的重点内容
第一，设定模糊定义扩大对华制裁范围。根据该条例，“经济胁迫”是指第三国通过运用或威胁运用影响贸易投资的措施，迫使欧盟或其成员国做出特定的政策选择。该条例对“经济胁迫”进行了宽泛而模糊的定义，即将基于国家主权不被干涉的合法反制，基于国家安全、检疫需求或其他标准的检查与禁令，甚至是民众自发抵制某国商品的行为视为“经济胁迫”。这意味着欧盟可以基于模糊的定义为自由贸易设定政治标准，从而扩大对华贸易制裁的范围，加剧人才交流限制与知识产权限制。
第二，设置宽泛的责任主体抑制跨国经贸合作。该条例仅适用于外国政府和国家行为，该条例第8条扩大了外国政府和国家行为的适用范围，即如果自然人或法人与实施经济胁迫的第三国有联系，将被视为制裁对象。在此情况下，若中国被认定为“实施经济胁迫”，那么与之相关的实体（例如企事业单位、科研机构、科学家）也可能遭受制裁。
第三，遵循先协调后制裁原则预留政治谈判空间。条例的实施程序分为两步：第一步，协商。由欧盟委员会评估特定第三国是否构成“经济胁迫”。如果是，则通知该国并要求停止相关措施，再进行直接谈判、调解或国际仲裁；第二步，制裁。在协商无果后，由欧盟委员会采取制裁措施，并在实施制裁措施的过程中持续审查，直至胁迫行为终止。在此过程中，欧盟可通过相关国际会议寻求政治、经济、科技同盟，以此向受制裁国（中国）施压。并且，受制裁国（中国）实体作为潜在制裁对象，其正常的科研合作与商业交往会受到极大影响。
第四，覆盖全面制裁手段体系强化威慑效果。根据条例，欧盟委员会可采取10余类制裁措施，范围涵盖征收关税、货物进出口限制、公共采购投标限制、外国直接投资限制、贸易相关的知识产权限制、研究项目准入限制、金融服务限制等。目前，欧盟委员会强调将制裁措施作为最后手段，而非常态化的制裁机制，其功能主要表现为对“经济胁迫”的事前威慑。这将对科研机构、企业和个人开展对外交易与科研合作的积极性造成影响。
四、欧盟《反胁迫条例》对我国人才国际交流的影响
第一，阻碍我国培养引进欧洲人才。《反胁迫条例》第7条规定了包含“限制第三国参加联盟资助的研究项目或将其排除在联盟资助的研究项目之外”在内的12种限制措施，并在其附件中指出，欧盟委员会可在必要时辅以“暂停签发入境签证或暂停费用减免”等手段。上述措施将会严重阻碍我国高水平科研人才的培养。一方面，欧盟可以叫停中欧科研合作与联合培养项目，对涉及中国人员、资金、技术的合作项目进行严格审查，并冻结或限制相关项目的资金拨付；另一方面，欧盟可以限制我国留学生和科研人员的签证申请和续期，同时限制其参与尖端技术研究和使用先进实验设备的资格，打击我国学生和研究人员赴欧洲留学和访问的机会和意愿。
第二，限制知识产权利用与转化妨碍科研跨国合作。《反胁迫条例》第7条及其附件规定的制裁措施还包括限制商品或服务贸易、限制知识产权保护或其商业利用、限制欧盟公共采购准入、限制直接投资等常规手段。其中，限制知识产权保护或其商业利用可能会妨碍我国经营主体在欧知识产权的保护、利用、转化，同时限制商品或服务贸易将进一步加强关键技术领域的出口管制。一方面，欧盟可以“反经济胁迫”与“国家安全”为名，在关键技术与基础设施领域加强对中国企业的限制，例如法国当局规定不给购买华为5G设备续签许可证，而英国更是明令禁止华为参与5G建设；另一方面，欧盟可能进一步加强出口管制措施，限制我国企业从欧盟进口或转让涉及两用物项或其他敏感技术的专利，增加我国企业与欧盟进行技术合作和交流的难度和成本。
第三，妨碍在欧中国企业的正常经营抑制技术人才来华意愿。《反胁迫条例》第2条对“经济胁迫”进行了较为宽泛的定义，即基于国家主权不被干涉的合法反制，基于国家安全、检疫需求或其他标准的检查与禁令，甚至是民众自发抵制某国商品的行为都可能被界定为“经济胁迫”。此外，条例第8条还将“实施经济胁迫的主体”从国家扩展至与之有联系或提供帮助的个人与企业，从而对企业或个人发起调查和制裁。这不仅加剧他国将我国在欧企业视为威胁国家安全的不安定因素，还可能使其被迫陷入“反经济胁迫”的调查程序。
撰稿人：中南财经政法大学国际人才法律服务研究院专家团队